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属地化国有地勘单位改革关键问题及对策

发布者: 发布时间:2015.06.20浏览次数:573论文类型:其他

30多年来,国有地勘单位改革从转变生产经营方式开始,到始于2011年的全国事业单位分类改革,地勘改革取得了一些成效,但是,国有地勘单位“百局千队”格局、“大而全、小而全”结构、事业体制、“小、弱、散”局面没有变,地勘行业的体制机制关系没有很好地理顺,企事混合运行、地勘市场不健全等诸多问题没有得到较好解决。地勘单位改革有待进一步深化,任重道远。近期某省省委、省政府做出安排,在已经完成事业单位分类改革的基础上,再对该省地勘单位进行改革,将地勘单位改革推向深入。目前该省正加紧制定改革方案,预计2015年年底将正式启动。对此,笔者对国有地勘单位进一步深化改革提出自己的观点,期望改革的红利让国有地勘单位再次走向辉煌。

国有地勘单位改革中遇到的问题较多,但是对地勘单位改革顶层设计的认识、组织机构设置、养老保险、地勘市场培育及鼓励性政策等,是本轮地勘单位改革必须回答的关键性问题。这些关键性问题不解决,势必造成改革的不完善、不科学、不彻底,就难以达到预期效果。

1 关键问题及其剖析

1.1 关于顶层设计认识问题

业界、学界,甚至政府有关部门都深知顶层设计的重要性。有些人认为地勘单位改革缺少顶层设计,但笔者认为,中央对地勘单位改革的顶层设计是明确的。1999年国务院办公厅下发了《关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》, 2003年国土资源部出台了《关于加强地方和行业公益性地质调查队伍建设的意见》,2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》发布。这些无疑都是指导地勘单位改革的顶层设计。

但是十余年来各省(区、市)或许对地勘行业不是很了解、或许出于对地勘单位作用与贡献的肯定,或许是“戴事业帽子,走企业路子”弱化了地勘单位改革的动力,抑或是由于地勘单位改革的难度较大,所以绝大部分省(区、市)没有细化顶层设计。显然中央一级的顶层设计是清晰的、明确而不是含糊的。只要依据这个顶层设计,结合地方实际,紧扣经济规律和地质勘查规律,研究制定省级细则,地勘单位改革是有章可循、有据可依的。

1.2 组织结构问题

从2000年开始,国有地勘单位下放到地方管理,各省(区、市)保留设置了地质矿产勘查开发局、有色地质勘查局、核工业地质局、煤田地质局、冶金地质局等(以下简称省级各地质局)。根据其所管辖的地质队不同,有的省份没有冶金地质局,有的省份没有有色地勘局,有的省份没有煤田地质局等,省级各地质局的名称也有少许差异。省级各地质局下辖地质队(含院、所、中心等,下同)。地勘事业单位分类改革后,“百局千队”“条块结合”仍然是全国地勘系统组织结构的基本形态,只是地勘单位(地质队)的属性呈现出了“梭子”状,即绝大多数属二类事业单位、少数为一类事业单位、极少数为经营性单位。本轮地勘单位改革最重要的任务就是实现事企分开、“公商”分体,那么组织结构调整就是本轮改革绕不开的重大问题。

总体来说,无论是省级各地质局间,还是地质队间,均存在结构趋同、职能相近、“大而全、小而全”、同质化、上岗率低等问题。那么如下两个问题必须回答:一是省(区、市)政府是否需要如此庞大的地质事业单位;二是原条块分割并据此属地化后并未太多调整的自成体系(地矿、有色、冶金、煤田、核工业等)的管理状态是否还需继续。显然,沿袭属地化前的组织结构造成了机构臃肿、地勘产能过剩、地质队分布不合理的问题。

1.3 政府和市场边界问题

要事企分离,就要厘清政府和市场的边界,厘清两者边界的基础就是要厘清公益性地质工作和商业性地质工作的边界[7],厘清了后者前者也自然就明朗了。

公益性地质工作,是由政府出资,经费用完核销,成果(产品与服务)无偿向社会提供的地质工作,包括基础地质、环境地质和战略性矿产地质工作。商业性地质工作是由企业出资,以盈利为目的,资源由市场配置的地质工作,它包括大部分的矿产地质工作。地勘单位改革和地质工作改革是如影随形、相伴相生的。也就是说地勘体制机制必须服从于政府对地质工作的宏观安排。社会主义市场经济体制要求政企、政事、事企分开,那么公益地质和商业地质必然要分开,泾渭分明、边界清晰。否则,公正、公平、统一的地勘市场就难以形成。

1.4 公益性地勘单位的组建问题

2003年9月,国土资源部要求各省(区、市)组建地方和行业公益性地质调查队伍,开展公益性地质调查和战略性矿产勘查工作,为经济建设和社会发展提供支撑[2]。12年后,我们发现,“人员精干并相对稳定、设备精良、以高新技术为支撑、调查与科研相结合、能担当重大战略任务、善于攻坚打硬仗、专门从事公益性地质工作的高素质专业化队伍”并没有建好建实,真正意义上的公益队伍建设依然没有完成[3]

究其原因,除了存在难以调和的组织形式矛盾、企事分离矛盾、专业人员矛盾外[4],对公益性地勘队伍组建没有研究和把握透彻,对国土资发〔2003〕358号文件精神囫囵吞枣,是造成这一现象的主因。具体来说,一是没有充分听取省级各地质局的意见,没有取得认识上的一致;二是对公益性地质调查和战略矿产勘查与经济社会发展的关系把握不准,怎么建、建多少不甚清晰;三是没有充分发挥地州市国土资源管理部门的作用,对各地州市的需求不太了解;四是对公益性地质调查和战略矿产勘查的实施方案没有公开透明;五是对地勘市场调研不够,市场主体、市场客体、市场容量、分流措施等诸多因素是必须在组建公益性地勘队伍之时清晰明了的,否则公益性地勘单位的组建就缺少整体性、行业性,就难以科学客观,人们难免会问:除了“野战军”外,其它“部队”怎么办?所以,不少省(区、市)虽然匆忙组建了地调院等机构,但这些机构和其他地质队没有太多区别,实际上这些机构的组建只是多了些基层地勘单位(地质队)而已。

1.5 养老保险问题

养老保险涉及到每一个职工的未来生活,人们对它的重视程度可想而知。特别是公务员、事业单位职工、企业职工在养老上的多轨制没有完全打破的时候,养老保险的问题“当仁不让”就成了地勘单位改革的关键性问题。

目前人们担心的问题,一是国家打破养老多轨制有行动,但并轨日期难以确定,所以地勘单位改革中的“老人老办法、新人新办法”无论对于老人、新人都是无法确定的预期。无法确定的涉及未来生活的预期,理所当然会带来无穷的担忧。二是一些省级事业单位养老保险尚未启动,而如果地勘单位改革方案对这个问题也没有明确回答的话,地勘人心里不可能踏实。对于上述问题我们也可以反过来说,真正打破养老、福利待遇等方面的双轨制、多轨制,可以为深化改革扫清不少障碍。

1.6 鼓励转企的配套政策问题

在保留适当精干的公益性地勘队伍后,其它地勘力量将转企改制,这是国有地勘单位改革不可逆转的方向。但是地勘单位长期的事业属性使得其缺少企业运行所需的条件:一是没有优质矿业权,不少地质队甚至没有1个探矿权。二是没有积累。国有地勘单位的产品就是可开采的矿产地,但长期的探采分离政策,勘探成果已经无偿上交。近年来有些省份出台了鼓励地勘单位找矿的政策,但现实中能“分得一杯羹”的地勘单位不多。三是地质找矿是一项极其艰苦的探索性工作,周期长、风险高,找矿成功率一般不超过2%,今后还会更低[5]。四是负担重。地勘单位有不少遗留问题没有解决。因此,地勘单位改革如果不在探矿权、财税、土地变性、政府投入(化解地勘高风险)、股权多元化、人员安置分流等方面出台配套政策措施的话,地勘单位改革成功的难度巨大。

1.7 地勘市场培育问题

目前地勘市场不够完备。一是法律体系不太健全。《矿产资源法》对矿业权流转、国有地勘单位矿业权股权多元化等方面的限制较多。地质勘查条例还没有上升到法律的层面。二是政府地勘公共服务外包体系没有建立,公益性地勘队伍和商业性地勘单位同场竞争,有失公平。三是政府管理还没有完全到位,资质管理、从业人员准入(注册师制度)、质量及成果管理、市场诚信管理等方面还需加强。四是投资体系还没有有效建立,市场融资难度大,公益投入、商业投入间的联动机制还需要认真研究,并制定相应政策。

2 对策与建议

“矿产资源是工业的粮食”,那么为工业提供粮食的地勘单位是不可或缺的,地勘单位改革必须积极稳妥推进。首先要在广泛调研的基础上,因地制宜地将顶层设计方案细化,科学有效指导地勘单位改革。其次,要用发展的眼光理解地勘工作。随着经济社会的发展,新时期地勘工作的内涵和外延都发生了变化。社会对地勘工作的需求在增加,如民生地质工作随着社会进步和人类活动的增加而迅速增大了需求;“新四化”的布局对地调信息质量要求愈来愈高;资源制约在较长的时间内是国际上用于掣肘的手段。第三,改革是释放活力的过程,绝不是卸包袱,更不能让呱呱坠地的地勘企业“见光死”。第四,改革是有成本的,成本支出也是投资过程中的重要一环。第五,新的商业地勘单位、新的公益地勘单位的组建,并非简单拆分、撤并,“拉郎配”,而是基于市场、需求、稳定、政府管理等诸多因素的体制机制、市场秩序设计。

基于对上述关键问题的剖析,结合地勘行业情况,建议:

(1)要将国有地勘单位改革置于事业单位改革的整体中去谋划,“停止改革、抢跑超速”都是不可取的。“全省一盘棋”的事业单位改革,其政策的通用性、系统性、公平性相对较强,同时利益再分配的舆论氛围有助于社会稳定。例如,全局性解决养老、福利待遇双轨制、多轨制问题,让所有的事业单位公平公正地置于深化改革的氛围中,减小改革阻力。再如,建立政府公共服务采购体制机制,调研各类事业单位设置方式、规模、结构等,合理布局各类事业单位等。当然,“一盘棋”的思路并不影响地勘单位先行先试的安排,一盘棋不是简单的“齐步走”,而是同一个顶层设计,但又突出特色和不同,有计划、有步骤、分阶段地实施。

(2)关于公益性地勘队伍组建。地质工作兼具政治性、战略性、艰苦性、公益性、基础性、探索性、风险性、不均衡性等诸多特点,决定了地质工作必须由政府主导和实施[5],组建公益性地质队伍是共识。但是对公益性地质队伍规模、组织结构莫衷一是,依据也不充分。根据笔者对某省的调查研究,建议:拆除藩篱,打破分割,将职能近似的省级各地质局撤销,一省一局(即省地调局);撤销位于各地州市的地勘单位,一地一队(即州市地调院);根据需要组建诸如资料馆、研究院、博物馆等事业单位。基于事业单位分类改革后的本轮深化改革,对地勘单位而言不应再设置三类单位,事业单位只设置公益一类一个类别。理由是,事业单位再从事地勘市场业务,对地勘企业来说存在不公平竞争;公益二类地勘单位从事商业地质工作,属于企事“混合双打”,在账务处理、资产管理、绩效考核评价等许多方面有制度障碍。

(3)关于商业性地勘单位组建。商业性地勘单位就是企业,当然从组建之初就不能先天不足,必须按照现代企业制度建立。政府要设计现有地勘单位人员的多个出口:提前退休、买断身份、自主创业、公益地勘、商业地勘等,做到每一员工都有选择的通道和出口。出口要宽、要畅,不要纠结于提前5年退休还是提前10年退休等诸如此类的小问题。同时,新单位新管理。对商业性地勘单位、改制的经营性地勘单位的财税、人事等支持政策应公开透明,既消除其依赖思想,又突出可操作性,例如对过渡期的财政资金使用范围、监管等要求必须明确。

(4)关于省地调局、地州市地调院职能设置。一要划分好公益地质与商业地质的边界,二要理清国土资源管理部门与地调局、地调院的职能范围。

探矿权设置及勘查活动管理、矿产资源规划制定、地灾综合治理规划制定、矿产资源储量核定等事务性工作宜归属于省地调局,矿业权出让与交易、地勘行业管理、矿产资源规划及地灾地环规划和储量等信息发布等宜归属国土资源管理部门。即一般来说,地调局是信息的生产者,国土资源管理部门是信息的使用者。地调院与地州市国土资源管理部门的职责参照界定。

公益地质包括两个方面,一是公益性地质调查,二是战略性矿产勘查,公益地质由省级地调局根据经济社会发展及国防需求而提出,国土资源行政管理及其相关部门确定。除此之外均为商业地质。同时,应该探索公益地质外包的途径和方式,并尝试让公益地质充当一些市场调节器的作用。

(5)关于社会职能剥离。除非企业本身愿意,否则“企业办社会”是不可取的。地勘系统由于历史自成体系的原因,办有医院、学校(小学、中学、职业院校等),原则上这些机构应交由地方统一管理。但是职业院校是否剥离不要“一刀切”,因为地勘单位办的职业院校专业设置和地勘单位的专业体系几乎一致,职业院校与地勘单位分离容易出现实习场所缺失、师资力量不足、双师型教师缺乏等新问题。

(6)加强法制建设。市场经济本质上应是法制经济。《矿产资源法》是矿业行业的总纲,但要推陈出新、与时俱进,并要针对地质勘查行业制定《地质勘查法》,以及战略性矿产资源储备、地质灾害防治等法规,规范地勘市场,明确工作职责。尤其要明确地质勘查工作地位、作用、任务、内容和政府管理职能,并涵盖招投标管理、成果质量规定、成果资料汇交原则、勘查用地管理等等。

(7)建立、完善地勘投入产出新机制。一是明确财政投入渠道,固化矿产开发反哺地质勘查机制,将公益性地调投入制度化、法制化。二是合理划分财政资金与市场资金投入范围、边界,建立市场资金进入地勘市场新渠道,建立健全地勘融资平台,夯实“公益先行、商业跟进”,降低市场资金投资风险。三是明晰地勘单位对地勘成果的收益权,调动地勘单位积极性。四是改革探矿权管理体制,实现“探者有其权”,规范矿业权交易体系。

(8)进一步落实改革相关政策。国办发〔1999〕37号、国办发〔2001〕2号、国土资发〔2003〕358号等文件为地勘单位改革指明了方向、创造了一些条件,但是落实不够,有的甚至走样变形。例如,要严格执行探矿权获取的国家有关政策,对违反招拍挂有关政策、高风险矿种及空白地进行招拍挂的项目一律叫停,实行申请取得。要出台配套的人事、财税、土地、探矿权配置等扶持政策,解决“人多事少”、经营性资产严重不足、历史欠账多等问题。同时要留出改革过渡期,将地勘企业“扶上马”,并“送一程”。

3 结束语

国有地勘单位为国家经济社会发展发挥了不可替代的重要作用,在资源、能源保障、民生改善等新要求下,国有地勘单位仍然是这个时代难以替代的“主力军”“先行军”。但是地勘行业产能过剩、结构不合理、与地方经济社会结合不太紧密、体制机制不畅等诸多问题制约着国有地勘单位的发展,各省(区、市)要结合地方和国有地勘单位实际,尊重经济规律和地质勘查规律,认真调研,从细化顶层设计开始,有阶段、有步骤、有效果地扎实推进国有地勘单位改革。


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